党的二十大报告对“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”作出重要部署。十四届全国人大常委会立法规划将《检察公益诉讼法》作为一类项目列入。近期，《全国人大常委会2024年度立法工作计划》将检察公益诉讼法列为预备审议项目，并由全国人大监察司法委作为牵头单位已正式启动立法项目。为广泛凝聚检察公益诉讼立法共识，本社记者走访了最高人民检察院设立在湘潭大学的检察公益诉讼研究基地，专访了湘潭大学公益诉讼检察理论研究中心学术委员会主任吴建雄教授。

记者：吴教授您好，党的十八届四中全会明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度以来，检察公益诉讼的立法创制和司法实践都取得显著成就，并受到法学理论界的广泛关注。我们注意到，湘潭大学围绕法律监督与公益诉讼的研究成果很多，已出版专著多部，在权威核心刊物发表论文数十篇，多篇智库报告获得有关部门肯定。

吴建雄：十分高兴与你们共同讨论检察公益诉讼专门立法热点话题。就研究成果而言，马怀德教授、孙佑海教授、吴勇教授等一批知名专家发表了不少高质量力作，都是对习近平法治思想及其检察公益诉讼理论的深刻领悟，对检察公益诉讼制度政治意义、制度优势和治理价值的真知灼见，对新时代新征程党和人民对检察公益诉讼更高履职要求的回应和建言。归根到底一句话，就是为了更广泛凝聚检察公益诉讼立法共识，将习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果法治化、制度化。

检察机关公益诉讼制度是以习近平同志为核心的党中央推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决策。检察公益诉讼制度实施以来，在维护国家利益和社会公共利益、促进政府依法行政等方面展现了独特的制度优势和治理效能，但也存在诉讼中检察法律资源供给不足等问题。为此，十四届全国人大常委会将检察公益诉讼专门立法纳入立法规划。这是落实党的二十大决策部署的重要体现，是顺应时代要求、回应人民呼声、坚持守正创新的重要体现，也是当下法学理论和实务界践行习近平法治思想所面临的重大课题。

记者：任何一项法律制度的创制，都离不开特定的历史背景，都有一个兴起和发展成熟的过程。检察公益诉讼作为一项新兴的专门立法，必然有它的创制基础，您能谈谈这方面的情况吗？

吴建雄：检察公益诉讼制度是在进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面要求日益增长背景下发展起来的。经历了顶层设计、试点探索、正式确立、全面推行的发展历程。党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，习近平总书记深刻阐述了检察公益诉讼制度的重大意义；中央全面深化改革领导小组第十二次会议构建起检察公益诉讼制度的基本框架；十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在部分地区开展为期两年的公益诉讼试点工作；十二届全国人大常委会第二十八次会议决定修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》；2018年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，对检察公益诉讼作出专门部署，批准设立最高人民检察院公益诉讼检察厅；党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”；党中央在《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中明确提出，“积极稳妥推进公益诉讼检察”；习近平总书记在党的二十大报告中对开展检察公益诉讼作出新部署，充分体现了检察公益诉讼制度是由习近平总书记亲自设计、部署和推动的重大司法制度创新，是新时代我国实现国家治理体系现代化的重要举措。

从检察公益诉讼的实践效果看，实现了办案数量稳步增长、受案范围进一步拓展、办案质效稳步提升。数据显示，2017年7月至2022年6月底，检察机关先后提起、立案的公益诉讼案件数量达67万余件，其中，民事相关案件5.8万件，行政相关案件61.4万件。办案从环境资源保护领域拓展到英雄烈士保护、未成年人保护、军人地位和权益保障、个人信息保护、反垄断等多个领域。通过重点地区、重点领域集中发力带动办案全局，在增强人民群众获得感的同时，促进了社会治理效能的提升。实践证明，以习近平同志为核心的党中央根据我国的国情和形势发展需要，适时作出建立检察公益诉讼制度的重大决策，是完全正确的，为检察公益诉讼专门立法奠定了坚实的创制基础。

记者：当前，检察公益诉讼呈现出“一部基本法+两部诉讼法+十一部单行法+五部司法解释”的立法样态。全国已有29个省级人大出台支持检察公益诉讼的地方性法规，为检察机关开展公益诉讼提供了丰富的法律资源。制定检察公益诉讼法，有何现实紧迫性和深层的含义？

吴建雄：当下检察机关开展公益诉讼的法律资源是较多的。但这些法规条款多为授权性、原则性规定，主要是调整公益诉讼起诉主体和请求权基础等原则性问题，仍缺乏相应程序性规定，也无法体现公益诉讼制度特点规律。从现实情况看，检察公益诉讼已经呈现出不同于传统诉讼程序的鲜明特征。法律供给不足、制度体系化、协调性不足带来的问题日益凸显，制约了检察公益诉讼高质量发展和制度价值充分发挥。制定检察公益诉讼法，有利于规范检察机关依法行使职权，进一步完善中国特色社会主义法律体系。单独制定专门法有利于科学统筹和确定检察公益诉讼案件范围，有利于对制度作出统一、完整、系统化的安排。通过立法为检察公益诉讼制度提供根本性、系统性法律保障和规范，是推动制度完成“探索、拓展、完善”三步走，迈向高质量发展的必经之路。其深层含义至少体现在以下三个方面。

第一，检察公益诉讼专门立法是“以良法保障善治”的必然要求。以良法保障善治是习近平法治思想的重要内容，是法治中国建设的重要追求。良法是一套系统完备、科学规范、运行有效、成熟定型的法律制度，善治则是在良法引领和保障下，法治能力和水平不断提高。现行检察公益诉讼制度虽然发挥了重要作用，但实践中存在层级较低、内容散乱等问题，不利于统一司法适用。特别是嵌入式立法模式，不符合检察公益诉讼的独立性诉讼特点，突破了行政诉讼原告和被告之间具有“直接利害关系”这一根本特征，损害了行政诉讼内部的统一性和逻辑性；而将检察民事公益诉讼融入民事诉讼体系，也突破了公益诉讼和私益诉讼的界限，使得民事诉讼的内涵无限延伸与扩大，易导致司法审判中法律适用的混乱。追求以良法保障善治，就应制定专门的检察公益诉讼法，为确立检察公益诉讼独立地位提供法制保障。

第二，检察公益诉讼专门立法是强化检察法律监督的重大举措。检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位，是检察公益诉讼专门立法的宪制基础。检察公益诉讼实质是履行法律监督本职。推进检察公益诉讼专门立法是确保公益诉讼法律监督精准化、规范化的前提和保障。无论是公益诉讼诉前调查、完善调查取证措施、用“诉”的标准做好调查取证工作，还是切实增强诉前检察建议的针对性和合理性，推动形成解决问题的合力；无论是实现以“诉”促“治”，推动类案治理、诉源治理，体现司法价值引领，还是对内优化一体化办案机制，统一办案目标，统一办案标准，统一办案流程，以上率下提升办案规范化水平，对外加强与行政机关、社会组织的协作联动，推动落实信息资源共享、案件线索移送、配合调查取证等等，其本质上都是检察机关对侵害国家利益或者社会公共利益的违法行为的法律监督，都需要专门立法为规范检察公益诉讼提供根本遵循和规范保障。

第三，检察公益诉讼专门立法是坚持人民至上、回应人民司法期待的重要体现。人民至上是中国特色社会主义制度最鲜明的价值取向，积极回应人民群众的司法期待，是满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面要求日益增长的必然选择。制定检察公益诉讼法是人民的呼声和期待。检察公益诉讼无论从形式到内容都涉及国家利益和社会公共利益，具有维护最广大人民根本利益的广泛性和制度规范的多元性。包括：检察民事公益诉讼与检察行政公益诉讼并存，并以检察行政公益诉讼为主；非诉监督与提起诉讼相衔接，以诉前督促行政机关自我纠错履职为优先目标；多主体提起的公益诉讼并存，同时赋予检察机关作为国家法律监督机关更重责任等等。这种诉讼的多元性集中表现为维护国家利益和社会公共利益的统一性，其本质是维护最广大人民的根本利益，体现的是中国特色社会主义制度的显著优越性。中国检察公益诉讼专门立法，在世界上独树一帜，可以为世界法治文明提供新样本、新形态，对国际公益诉讼制度发展作出开创性贡献。

记者：据报道，最高检配合立法机关推动检察公益诉讼立法已取得显著进展，但立法过程中也面临一些难题，主要是检察公益诉讼涉及检察权、审判权、行政权配置，涉及诸多利益关系、多方利益主体，需充分与现有法律协调对接。请您谈谈如何高效高质完成检察公益诉讼的专门立法？

吴建雄：制定一部具有中国特色的检察公益诉讼法，要立足全局、把握重点、精准发力。立足全局，就是要广泛凝聚检察公益诉讼立法共识，统一立法思想。通过弘扬检察机关依法履行“公共利益代表”职责，检察公益诉讼办案质量持续增长、履职领域不断拓展、制度规范日趋完善，制度运行成效显著。这些实践成就充分证明检察公益诉讼所具有的督促性、协同性、开放性独特优势。即：可以更高效率、更低成本争取最佳办案效果，可以形成检察机关、审判机关、行政机关、社会组织等依法各司其职、协同联动的制度体系，构建有别于一般民事诉讼、一般行政诉讼的独立诉讼形态；有效解决民事诉讼法、行政诉讼法及相关单行法难以完全体现检察公益诉讼特殊程序需求。从理论和实践的结合上，彰显习近平法治思想关于检察公益诉讼论述的实践伟力和真理力量。

把握重点，就是要切实把握检察公益诉讼的立法原则。其一，应兼顾程序规则与实体规则。如检察机关提起公益诉讼的授权领域、限定条件，以及在各授权领域内检察机关有权提出的公益诉讼请求等。关于检察公益诉讼的授权性条款，虽然此类规定写在了两大诉讼法中，但其实体规则的本质并不因此改变。英烈权益保护等多个领域均将此类条款写入本领域单行实体立法，印证了其实体属性。其二，应当统筹检察行政公益诉讼和检察民事公益诉讼。当前，检察行政公益诉讼和检察民事公益诉讼被分别规定于行政诉讼法和民事诉讼法，这使得二者在制度层面呈现相互独立、互不协同的状态。检察公益诉讼立法应在统一的原则指导下，既要提炼两者的共性，又要照顾到两者之间的差异性，对不同类型的诉讼制定反映其特点的特殊规则。其三，应当平衡立法的稳定性和灵活性。法律规则应当具有稳定性。当前，我国检察公益诉讼制度仍处于发展进行时，一些可以涉足或适用的新领域、新方向还在研究摸索过程中。这一客观情况便要求检察公益诉讼法在追求规则严密性和确定性时，保持对改革发展成果的开放性和包容性。要通过专门立法，保证规则供给，为检察机关开展公益诉讼活动创造有利条件，持续发挥其在维护国家利益和社会公共利益中的重要作用。

精准发力，就是要科学设定检察公益诉讼的立法内容。其一，合理界定检察公益诉讼受案范围。尽可能多地重点列举目前已经确认可以提起检察公益诉讼的领域和现阶段民众反映强烈、公益受损严重的社会领域，鼓励检察机关集中力量优先办理如公共卫生安全维护、未成年人保护、个人信息保护等领域的案件，在回应社会关切的同时，要通过概括兜底的方式，为后续社会变迁留下立法空间。其二，构建检察公益诉讼的提起程序。检察机关提起公益诉讼并不排斥其他社会主体提起公益诉讼的权利，检察公益诉讼法可通过设置衔接性条款促进检察机关与其他社会组织在公益诉讼领域的合作。同时，明确检察公益诉讼的级别管辖、诉讼请求范围、诉讼期限以及检察机关提起公益诉讼的效力等问题。其三，丰富检察公益诉讼的调查手段。调查取证是公益诉讼案件顺利开展的前提和基础，尤其是在面对生态环境保护等实践中频繁发生、案情复杂、涉及专业知识的公益诉讼案件时，检察机关的调查取证权、调查核实权可能直接决定了案件办理成效。因此，检察公益诉讼立法应丰富其在公益诉讼中的调查手段，加强对检察机关公益诉讼调查权行使的制度保障。如，可以参照其他程序法的规定，允许检察机关在公益诉讼过程中采取必要的强制措施，根据具体情节轻重对妨碍调查取证或调查核实的单位及个人采取训诫、罚款、拘留等强制措施等；同时也应设置相应的限制条件和行使程序，确保检察机关公益诉讼调查取证权的正当行使和规范运行。其四，规范公益损害赔偿金的管理使用。可以尝试在利用第三方社会组织的专业优势，由其专项运营公益损害赔偿金的基础上，建立政府主导、第三方专业社会组织或机构实际运营，检察机关监督为主、社会公众共同监督为辅的形式，通过公权力机关与私主体的合作，共同保护检察公益诉讼成果。这对提高检察公益诉讼办案质效、彰显社会公正、实现对社会公共利益的有效救济，均具有重要意义。

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